CCPR - Bình luận chung số 5 (Thay bằng bình luận chung số 29)

Văn bản tiếng Việt

TẠM NGỪNG THỰC HIỆN QUYỀN TRONG BỐI CẢNH KHẨN CẤP (ĐIỀU 4)

BÌNH LUẬN CHUNG SỐ 29

TẠM NGỪNG THỰC HIỆN QUYỀN TRONG BỐI CẢNH KHẨN CẤP (ĐIỀU 4)*

---------------------------------

1. Điều 4 Công ước có ý nghĩa quan trọng nhất đối với việc bảo vệ các quyền con người theo Công ước. Một mặt, điều này cho phép một Quốc gia  đơn phương tạm thời ngừng tuân thủ một phần các nghĩa vụ của mình theo Công ước. Mặt khác, Điều 4 phụ thuộc vào cả các quyết định mà các Quốc gia  đưa ra cũng như hậu quả thực tế của các quyết định đó đối với việc thực hiện các quyền cụ thể. Sự khôi phục tình trạng bình thường khi mà sự tôn trọng đầy đủ Công ước có thể được đảm bảo trở lại phải là ưu tiên hàng đầu của một  khi áp dụng các biện pháp theo Điều 4 Công ước. Trong Bình luận chung này, thay thế Bình luận chung số 5 (phiên họp thứ 13, 1981), Uỷ ban sẽ giúp các quốc gia  đáp ứng những đòi hỏi của Điều 4.
2. Các biện pháp mà dẫn đến tạm ngừng thực hiện quyền quy định trong Điều 4 của Công ước phải mang tính chất ngoại lệ và tạm thời. Để viện dẫn Điều 4, một quốc gia  phải chứng minh được hai điều kiện: Thứ nhất, phải có là tình trạng khẩn cấp diễn ra trên thực tế mà đe doạ đến vận mệnh của dân tộc, và thứ hai là  đã tuyên bố một cách chính thức về tình trạng khẩn cấp đó. Đòi hỏi sau là quan trọng đối với việc thực hiện nguyên tắc pháp chế và pháp quyền tại những thời điểm khi cần thiết nhất. Khi tuyên bố tình trạng khẩn cấp mà dẫn đến hậu quả có thể vi phạm quy định nào đó của Công ước,  các quốc gia  phải hành động trong khuôn khổ các quy định của hiến pháp và pháp luật mà điều chỉnh sự tuyên bố đó cũng như việc thực thi pháp luật trong tình trạng khẩn cấp. Nhiệm vụ của Uỷ ban là giám sát việc thực hiện các đạo luật liên quan đến việc tuân thủ Điều 4. Để Uỷ ban có thể thực hiện nhiệm vụ của mình, các  cần đưa vào báo cáo của mình theo Điều 40 những thông tin đầy đủ và chính xác về các đạo luật và thực tiễn liên quan đến thực thi pháp luật trong tình trạng khẩn cấp.
3. Không phải trong mọi tình huống rối loạn các quốc gia  đều có thể tuyên bố tình trạng khẩn cấp  theo khoản 1 Điều 4. Trong xung đột vũ trang, cho dù xung đột vũ trang có tính nội bộ hay quốc tế, các nguyên tắc của luật nhân đạo quốc tế có thể được áp dụng và hỗ trợ cho Công ước, trong đó bổ sung cho các quy định của khoản 1 Điều 4 và Điều 5 nhằm ngăn ngừa sự lạm quyền trong tình trạng khẩn cấp. Công ước đòi hỏi rằng ngay cả trong xung đột vũ trang thì các biện pháp mà có thể vi phạm Công ước chỉ được phép tuyên bố khi xuất hiện tình trạng đe doạ đến vận mệnh quốc gia . Nếu các quốc gia  viện dẫn Điều 4 trong những tình huống khác với xung đột vũ trang thì phải xem xét thận trọng những lý do cần thiết và tính hợp pháp của biện pháp đã trong những trường hợp cụ thể. Trong một số trường hợp, Uỷ ban đã lưu ý các  rằng có sự vi phạm các quyền được Công ước bảo vệ, hoặc quốc gia  đã đưa ra các biện pháp trong những tình huống không thuộc Điều 4⁽¹⁾.
4. Một đòi hỏi cơ bản đối với các biện pháp mà dẫn đến việc tạm dừng thực hiện một số quyền trong Công ước, như được nêu trong khoản 1 Điều 4, là những biện pháp này phải bị giới hạn trong phạm vi tình hình đòi hỏi và phải đáp ứng những yêu cầu của tình hình. Đòi hỏi này liên quan đến thời hạn, phạm vi địa lý và mức độ cần thiết của tình trạng khẩn cấp và các biện pháp được áp dụng vì lý do khẩn cấp. Việc vi phạm một số nghĩa vụ của Công ước trong tình huống khẩn cấp được phân biệt rõ với những hạn chế và giới hạn cho phép trong những thời điểm bình thường theo một số quy định của Công ước⁽¹⁾. Tuy nhiên, nghĩa vụ giới hạn những  biện pháp mà dẫn đến việc tạm dừng thực hiện một số quyền đòi hỏi phải tuân thủ chặt chẽ yêu cầu của tình hình và phải thể hiện nguyên tắc cân xứng giữa sự hạn chế các quyền và yêu cầu thực tế. Khi xem xét báo cáo của các , Uỷ ban lưu ý về việc thiếu quan tâm đến nguyên tắc cân xứng⁽²⁾.
5. Vấn đề các quyền có thể tạm đình chỉ và phạm vi của chúng không tách biệt với quy định của khoản 1 Điều 4 của Công ước mà theo đó các biện pháp mà dẫn đến việc tạm dừng thực hiện một số quyền của  phải bị giới hạn “ở phạm vi đáp ứng những yêu cầu của tình hình”. Điều kiện này đòi hỏi các  phải thận trọng không chỉ trong việc ra tuyên bố tình trạng khẩn cấp mà còn đối với những biện pháp sẽ được áp dụng dựa trên tuyên bố đó. Nếu các quốc gia  đề cập đến các quyền sẽ bị tạm đình chỉ, ví dụ như trong trường hợp thiên tai, biểu tình đông người, kể cả những trường hợp bạo loạn hoặc thảm hoạ công nghiệp lớn thì các quốc gia  phải chứng minh rằng không chỉ tình trạng đó tạo thành mối đe doạ đối với vận mệnh dân tộc mà tất cả những biện pháp mà quốc gia  đang thực hiện để nhằm đáp ứng những yêu cầu của tình hình. Theo quan điểm của Uỷ ban, khả năng hạn chế một số quyền của Công ước theo các điều khoản như quyền tự do đi lại (Điều 12) hoặc quyền tự do hội họp (Điều 21) nói chung là thích đáng trong những tình hình đó.
6. Thực tế là việc có một số quy định của Công ước được liệt kê tại Điều 4 (khoản 2) không thể là đối tượng của việc tạm đình chỉ trong mọi tình huống không có nghĩa là quy định trong các điều khác của Công ước có thể bị tùy tiện tạm đình chỉ. Nghĩa vụ pháp lý phải giảm thiểu sự đình chỉ thực hiện các quyền theo những yêu cầu chặt chẽ của tình hình đặt ra nhiệm vụ cho các  và Uỷ ban phải phân tích thận trọng từng điều khoản của Công ước dựa trên những đánh giá khách quan về tình hình thực tế.
7. Khoản 2 Điều 4 Công ước quy định rõ ràng rằng không được có bất cứ sự vi phạm nào đối với các điều sau đây: Điều 6 (quyền sống), Điều 7 (cấm tra tấn hoặc trừng phạt vô nhân đạo, hạ thấp nhân phẩm, hoặc cấm sự thí nghiệm về khoa học hay y học trên con người mà không có sự đồng ý của người đó), khoản 1 và 2 Điều 8 (cấm bắt làm nô lệ, buôn bán nô lệ và sự nô dịch), Điều 11 (cấm bỏ tù vì không có khả năng thực hiện nghĩa vụ hợp đồng), Điều 15 (nguyên tắc pháp chế trong lĩnh vực pháp luật hình sự, nghĩa là đòi hỏi cả trách nhiệm hình sự và việc trừng phạt phải được hạn chế ở những quy định rõ ràng và cụ thể trong pháp luật được áp dụng khi có hành vi hay sự thiếu trách nhiệm, trừ những trường hợp có một đạo luật sau đặt ra hình phạt nhẹ hơn), Điều 16 (việc công nhận mọi người là cá nhân trước pháp luật) và Điều 18 (tự do tư tưởng, nhận thức và tôn giáo). Các quyền này được ghi nhận trong các quy định này là không thể bị vi phạm bởi thực tế là chúng được liệt kê trong khoản 2 Điều 4. Điều tương tự cũng được áp dụng, liên quan đến các quốc gia  là thành viên của Nghị định thư không bắt buộc thứ hai của Công ước nhằm loại bỏ hình phạt tử hình theo quy định tại Điều 6 của Nghị định thư đó. Về mặt khái niệm, việc xác định một quy định của Công ước là không thể bị vi phạm không có nghĩa là không có sự giới hạn hay hạn chế nào sẽ được minh chứng. Liên quan đến khoản 2 Điều 4, đối với Điều 18, quy định bao hàm một điều khoản cụ thể về những hạn chế theo khoản 3 cho thấy rằng việc chấp nhận những hạn chế là độc lập với vấn đề vi phạm. Ngay cả trong những thời điểm khẩn cấp nhất, nếu các quốc gia  can thiệp vào quyền tự do thực hành tôn giáo hay tín ngưỡng của một người thì phải có sự minh chứng bằng việc đề cập đến những đòi hỏi được quy định tại khoản 3 Điều 18. Đối với một số trường hợp, Uỷ ban quan tâm đến các quyền không thể bị vi phạm theo khoản 2 Điều 4 nhưng đang bị vi phạm từ hoặc do rủi ro của việc vi phạm bởi vì sự chưa hoàn thiện của hệ thống pháp luật của ⁽¹⁾.
8. Theo khoản 1 Điều 4, một trong những điều kiện để minh chứng cho việc tạm đình chỉ một số quyền trong Công ước là các biện pháp tiến hành không được mang tính chất phân biệt về chủng tộc, sắc tộc, giới tính, ngôn ngữ, tôn giáo và nguồn gốc xã hội. Mặc dù Điều 26 và các quy định khác của Công ước liên quan đến việc không phân biệt đối xử (các Điều 2, 3, 14, khoản 1, 23 khoản 4, 24, khoản 1 và 25) không được liệt kê trong khoản 2 Điều 4 thì nguyên tắc không phân biệt đối xử nêu ở các quy đình này vẫn phải được tôn trọng trong bất cứ trường hợp nào.
9. Hơn nữa, khoản 1 Điều 4 đòi hỏi rằng không có biện pháp nào mà dẫn đến việc tạm dừng thực hiện một số quyền của Công ước có thể mâu thuẫn với các nghĩa vụ khác của  theo luật quốc tế, đặc biệt là những nguyên tắc của luật nhân đạo quốc tế. Điều 4 Công ước không thể được hiểu là sự minh chứng cho việc vi phạm các nghĩa vụ quốc tế khác của  mà được xác lập trên cơ sở một điều ước hoặc luật tập quán quốc tế. Điều này cũng được phản ánh trong khoản 2 Điều 5 của Công ước liên quan đến những điều khoản mà căn cứ vào đó sẽ không có sự hạn chế hoặc sự vi phạm nào đối với các quyền cơ bản được công nhận trong những văn kiện khác với lý do rằng Công ước không công nhận các quyền đó hoặc rằng Công ước công nhận các quyền đó ở phạm vi hẹp hơn.
10. Mặc dù Uỷ ban Nhân quyền không có chức năng xem xét việc ứng xử của một  theo các điều ước khác, nhưng trong quá trình thực hiện các chức năng của mình theo Công ước, Uỷ ban có thẩm quyền đánh giá về các nghĩa vụ quốc tế khác của một  khi xem xét Công ước về các quyền dân sự, chính trị có cho phép  được vi phạm các quy định cụ thể của các Công ước khác hay không. Bởi vậy, khi viện dẫn khoản 1 Điều 4 hoặc khi báo cáo theo Điều 40 về khuôn khổ pháp luật liên quan đến tình trạng khẩn cấp, các  cần đưa ra thông tin về những nghĩa vụ quốc tế khác của mình liên quan đến việc bảo vệ các quyền nêu ra, cụ thể là các nghĩa vụ phải thực hiện trong những thời điểm khẩn cấp⁽¹⁾. Về góc độ này, các  cần xem xét một cách thích đáng những phát triển trong luật quốc tế về các chuẩn mực nhân quyền có thể áp dụng trong những tình trạng khẩn cấp⁽²⁾.
11. Việc liệt kê những quy định không thể bị đình chỉ trong Điều 4 liên quan nhưng không đồng nhất với việc một số nghĩa vụ nhân quyền nhất định có mang bản chất của các quy phạm bắt buộc của luật quốc tế hay không. Việc công bố một số quy định của Công ước là không thể áp dụng quy định về tạm đình chỉ quyền theo Điều 4, khoản 2 phải được nhìn nhận một phần là sự công nhận tính chất bắt buộc đối với một số quyền cơ bản được đảm bảo dưới hình thức điều ước trong Công ước (ví dụ, các  Điều 6, Điều 7). Tuy nhiên, rõ ràng là một số quy định khác của Công ước đã được bao hàm trong danh sách các quy định không bị tạm đình chỉ bởi vì nó có thể không bao giờ là cần thiết để tạm đình chỉ các quyền này trong tình trạng khẩn cấp (các Điều 11 và 18). Hơn nữa, nhóm các quy định có tính bắt buộc lại vượt ra ngoài danh sách các quy định không bị tạm đình chỉ trong khoản 2 Điều 4. Không có trường hợp nào mà các  có thể viện dẫn Điều 4 của Công ước để minh chứng cho sự vi phạm luật nhân đạo hoặc các quy phạm bắt buộc của luật quốc tế, ví dụ như việc bắt làm con tin, áp đặt sự trừng phạt tập thể,  tước tự do một cách trái phép hoặc làm sai lệch các nguyên tắc cơ bản về xét xử công bằng, kể cả việc suy đoán vô tội.
12. Một ví dụ trong việc đánh giá phạm vi của sự tạm đình chỉ hợp pháp đối với một số quyền trong Công ước là khi định nghĩa những vi phạm nhân quyền nhất định là các tội phạm chống nhân loại. Nếu hành động được tiến hành theo thẩm quyền của một  mà cấu thành trách nhiệm hình sự cá nhân của những người liên quan đến hành động đó, thì Điều 4 của Công ước không thể được sử dụng để minh chứng rằng tình trạng khẩn cấp miễn trừ Quốc gia  đó khỏi trách nhiệm liên quan đến việc truy tố và xét xử những hành vi này. Bởi vậy, quy định mới nhất về các tội phạm chống nhân loại trong Quy chế Rome về Toà án Hình sự quốc tế là có liên quan đến việc giải thích Điều 4 của Công ước⁽¹⁾.
13. Trong số các quy định của Công ước mà không được liệt kê tại khoản 2 Điều 4 có những yếu tố mà Uỷ ban cho rằng không thể được đưa ra như là sự tạm đình chỉ hợp pháp các quyền theo Điều 4, ví dụ:

1. Tất cả các cá nhân bị tước tự do phải được đối xử nhân đạo và tôn trọng nhân phẩm vốn có của con người. Mặc dù quyền này, được quy định trong Điều 10 của Công ước, không được đề cập riêng biệt trong danh sách các quyền không bị vi phạm trong khoản 2 Điều 4, Uỷ ban cho rằng Công ước thể hiện một nguyên tắc của luật quốc tế chung là quyền này không thể bị đình chỉ trong mọi trường hợp. Điều này được ủng hộ bởi việc viện dẫn đến nhân phẩm của cá nhân con người trong lời nói đầu của Công ước và bởi sự liên quan chặt chẽ giữa các Điều 7 và Điều 10.
2. Những quy định về cấm bắt giữ làm con tin, lạm dụng, giam giữ trái thẩm quyền. Tính chất tuyệt đối của những nghiêm cấm này, ngay cả trong những thời điểm khẩn cấp, được xác định bằng quy chế của chúng là những quy phạm của luật quốc tế chung.
3. Uỷ ban cho rằng việc bảo vệ quốc tế đối với quyền của cá nhân thuộc về những tộc người thiểu số bao hàm cả các yếu tố phải được tôn trọng trong mọi trường hợp. Điều này được phản ánh trong quy định cấm sự diệt chủng trong luật quốc tế, bao hàm một quy định về cấm phân biệt trong Điều 4 (khoản 1) cũng như tính chất không bị vi phạm của Điều 18.
4. Như đã khẳng định trong Quy chế Rome về Toà án Hình sự quốc tế, việc trục xuất hay di dân cưỡng bức mà không có những căn cứ được chấp nhận theo luật quốc tế, dưới hình thức di dân bắt buộc hoặc cưỡng bức hoặc những biện pháp bắt buộc khác từ nơi mà các cá nhân liên quan sống hợp pháp, thì tạo thành tội chống nhân loại⁽²⁾. Quy định này không thể bị tạm đình chỉ kể cả trong tình trạng khẩn cấp.
5. Không có tuyên bố nào về tình trạng khẩn cấp được đưa ra theo khoản 1 Điều 4 có thể viện dẫn để minh chứng về việc một  liên quan đến việc tuyên truyền cho chiến tranh hoặc ủng hộ sự hận thù dân tộc, chủng tộc hay tôn giáo mà khuyến khích sự phân biệt, chiến tranh hay bạo lực trái với Điều 20.

14. Khoản 3 Điều 2 Công ước đòi hỏi các  đưa ra những biện pháp xử lý những vi phạm các quy định của Công ước. Điều khoản này không được đề cập trong danh sách các quy định không thể bị tạm đình chỉ nêu ở khoản 2 Điều 4 nhưng nó tạo thành một nghĩa vụ điều ước trong toàn bộ Công ước. Thậm chí nếu một , trong tình trạng khẩn cấp, và ở phạm vi mà các biện pháp được đòi hỏi một cách khắt khe bởi những yêu cầu của tình hình, thì có thể đưa ra những đánh giá về việc thực hiện trên thực tế các trình tự điều chỉnh về các biện pháp tư pháp và biện pháp khác và  phải tuân thủ nghĩa vụ cơ bản của Công ước để có những biện pháp hiệu quả theo khoản 3 Điều 2.
15. Vấn đề cơ bản trong việc bảo vệ các quyền được công nhận giống như các quyền không bị tạm đình chỉ theo khoản 2 Điều 4 thì các quyền đó phải được đảm bảo về mặt tố tụng, kể cả những bảo đảm về tư pháp. Các quy định của Công ước liên quan đến việc bảo vệ về mặt tố tụng có thể không phụ thuộc vào các biện pháp mà sẽ vi phạm đến việc bảo vệ các quyền không bị tạm đình chỉ. Điều 4 không thể được viện dẫn theo cách mà sẽ dẫn đến sự vi phạm các quyền không bị tạm đình chỉ. Bởi vậy, Điều 6 Công ước đề cập đến quyền không bị tạm đình chỉ, xét trong tổng thể của điều này, và việc xét xử dẫn đến áp dụng hình phạt tử hình trong tình trạng khẩn cấp phải phù hợp với những quy định của Công ước, kể cả những đòi hỏi theo các Điều 14 và 15.
16. Việc bảo vệ liên quan đến sự tạm đình chỉ, như được đề cập trong Điều 4 của Công ước, được dựa trên các nguyên tắc pháp chế và pháp quyền vốn có trong Công ước. Một số yếu tố nhất định về quyền được xét xử công bằng được bảo đảm theo luật nhân đạo quốc tế trong xung đột vũ trang. Vì vậy Uỷ ban nhận thấy không có sự minh chứng nào cho sự vi phạm đối với những bảo đảm này trong những trường hợp khẩn cấp. Quan điểm của Uỷ ban là các nguyên tắc pháp chế và pháp quyền đòi hỏi rằng phải tôn trọng những yêu cầu cơ bản về việc xét xử công bằng trong tình trạng khẩn cấp. Chỉ có toà án mới có thể xem xét và kết án một cá nhân về một tội phạm. Việc suy đoán vô tội phải được tôn trọng. Để bảo vệ các quyền không bị vi phạm, thì quyền đưa vụ việc ra xét xử cho phép toà án có thể quyết định mà không có sự trì hoãn dựa trên tính hợp pháp của việc giam giữ phải không bị thu hẹp bởi một quyết định vi phạm Công ước của ⁽¹⁾.
17. Trong khoản 3, Điều 4, khi cần viện đến thẩm quyền đưa ra các biện pháp mà dẫn đến việc tạm dừng thực hiện một số quyền trong theo Điều 4, các  cam kết về chế độ thông báo có tính quốc tế. Một  áp dụng các biện pháp mà dẫn đến việc tạm dừng thực hiện một số quyền  phải thông báo ngay lập tức cho các  khác, thông qua Tổng Thư ký Liên hợp quốc, về các các biện pháp đó và lý do của việc áp dụng các biện pháp đó. Việc thông báo như vậy là quan trọng không chỉ đối với trách nhiệm của Uỷ ban, đặc biệt là trong việc đánh giá những biện pháp đã được  tiến hành có đáp ứng những yêu cầu của tình hình hay không mà còn cho phép các quốc gia  khác được giám sát việc tuân thủ các quy định của Công ước. Từ những quy định mang tính chất chiếu lệ trong nhiều báo cáo nhận được trước đây, Uỷ ban nhấn mạnh rằng việc thông báo của các  cần bao hàm thông tin đầy đủ về các biện pháp tiến hành và sự giải thích rõ ràng về lý do của những biện pháp đó cùng với các tư liệu đầy đủ liên quan đến pháp luật của mình. Quốc gia  sẽ phải có những thông báo bổ sung  nếu tiếp tục thực hiện các biện pháp theo Điều 4, ví dụ như bằng việc kéo dài thời hạn của tình trạng khẩn cấp. Yêu cầu về việc thông báo ngay được áp dụng bình đẳng liên quan đến việc xác định sự vi phạm. Những nghĩa vụ này không phải luôn được tôn trọng. Một số  không thông báo cho các quốc gia  khác về việc này hoặc xao nhãng việc gửi thông báo về những thay đổi  trong việc áp dụng các biện pháp trong trường hợp khẩn cấp⁽¹⁾. Uỷ ban nhấn mạnh nghĩa vụ về việc thông báo quốc tế khẩn cấp khi một  thực hiện các biện pháp mà tạm đình chỉ thực hiện các nghĩa vụ theo Công ước. Nhiệm vụ của Uỷ ban là giám sát pháp luật và thực tiễn của một  trong việc tuân thủ Điều 4 không phụ thuộc vào việc quốc gia  đó có gửi thông báo hay không.