CESCR - Bình luận chung số 03

Văn bản tiếng Việt

Bản chất nghĩa vụ của các quốc gia thành viên

Điều 2 có tầm quan trọng đặc biệt đối với việc hiểu Công ước một cách đầy đủ và cần được nhìn nhận trong mối quan hệ với các Điều khoản khác của Công ước. Điều (2) xác định bản chất các nghĩa vụ pháp lý chung mà các quốc gia thành viên Công ước phải thực hiện.

1. Điều 2 có tầm quan trọng đặc biệt đối với việc hiểu Công ước một cách đầy đủ và cần được nhìn nhận trong mối quan hệ với các Điều khoản khác của Công ước. Điều (2) xác định bản chất các nghĩa vụ pháp lý chung mà các quốc gia thành viên Công ước phải thực hiện. Những nghĩa vụ này (theo Uỷ ban Luật Quốc tế) bao gồm cả nghĩa vụ thi hành và nghĩa vụ hoàn thành. Trong khi có nhiều chú ý đến sự khác nhau giữa những quy định trong điều này và Điều 2 của Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị, ít ai biết rằng giữa hai điều này còn có những điểm tương đồng. Cụ thể là, trong khi Công ước quy định sự thực hiện từng bước và thừa nhận những giới hạn do những hạn chế về nguồn lực, Công ước cũng áp đặt những nghĩa vụ phải thực hiện với hiệu quả tức thời. Trong những nghĩa vụ này có hai nghĩa vụ đặc biệt quan trọng với việc nhận thức chính xác bản chất nghĩa vụ của các Quốc gia thành viên. Một trong hai nghĩa vụ đó (có hẳn cả một Bình luận chung riêng) sẽ được Uỷ ban xem xét trong phiên họp lần thứ 6, là "đảm bảo rằng những quyền phù hợp sẽ được thực thi mà không có sự phân biệt”.

2. Nghĩa vụ thứ hai là nhiệm vụ được qui định trong Điều 2 (1) về ‘‘thực hiện từng bước”, điều mà không được định tính hoặc hạn chế bởi những sự xem xét khác. Ý nghĩa đầy đủ của cụm từ này có thể được xác định thông qua việc lưu ý đến cách diễn đạt trong những ngôn ngữ khác nhau. Trong bản tiếng Anh, cụm từ này là ‘‘thực hiện từng bước”, trong bản tiếng Pháp là “hành động” (“s’engage à agiro ), trong bản tiếng Tây Ban Nha là “thông qua các biện pháp” (“a adoptar  medidas”). Do vậy, trong khi việc hiện thực hoá các quyền trong Công ước có thể tiến hành theo từng bước thì các biện pháp hướng tới mục đích này phải được thực thi nhanh chóng sau khi Công ước có hiệu lực đối với quốc gia thành viên có liên quan. Những biện pháp như vậy cần được cân nhắc cụ thể và có mục đích rõ ràng nhằm thực hiện những nghĩa vụ qui định trong Công ước.

3. Các biện pháp cần thiết để thực hiện từng bước nghĩa vụ được nêu tại Điều 2 (1) là “tất cả những biện pháp hợp lý, bao gồm cả phê chuẩn các dự luật nếu cần”. Uỷ ban thấy rằng trong nhiều trường hợp biện pháp lập pháp là rất cần thiết và thậm chí trong một số trường hợp là không thể thiếu được. Chẳng hạn, việc đấu tranh chống lại sự phân biệt, kì thị sẽ trở nên khó khăn nếu không có một nền tảng pháp lí vững chắc để thực hiện các biện pháp cần thiết. Trên các lĩnh vực như sức khoẻ, bảo vệ bà mẹ và trẻ em, giáo dục, cũng như liên quan đến các vấn đế được giải quyết trong các Điều từ 6 đến 9, biện pháp lập pháp cũng có thể là một yếu tố không thể thiếu để đạt được nhiều mục tiêu.

4. Uỷ ban lưu ý rằng các Quốc gia thành viên nhìn chung đã rất cẩn thận nêu ra chi tiết một số các biện pháp lập pháp mà họ đã thực hiện liên quan đến vấn đề này, tuy nhiên, cần nhấn mạnh rằng việc thông qua các biện pháp lập pháp không đồng nghĩa với việc các quốc gia thành viên đã làm tròn nghĩa vụ của họ theo Công ước. Trong trường hợp này đòi hỏi các Quốc gia thành viên phải hiểu sâu sắc, đầy đủ cụm từ “bằng tất cả các biện pháp hợp lý”. Trong khi mỗi Quốc gia thành viên phải tự quyết định cho mình những biện pháp nào là thích hợp nhất phù hợp tình trạng liên quan đến mỗi một quyền, không phải lúc nào các biện pháp được lựa chọn cũng có “tính thích hợp”. Do đó, điều đáng mong đợi là ở chỗ báo cáo của các quốc gia thành viên phải chỉ ra không chỉ các biện pháp đã được thực hiện mà còn là cơ sở theo đó các biện pháp này được xem như là “thích hợp” nhất phù hợp với điều kiện thực tế. Tuy nhiên, Uỷ ban sẽ là người ra quyết định cuối cùng về việc liệu tất cả các biện pháp thích hợp có được tiến hành hay không.

5. Trong các biện pháp có thể được xem là thích hợp, ngoài biện pháp lập pháp, còn phải kể đến những sửa đổi pháp lý đối với những quyền liên quan phù hợp với quy định của pháp luật quốc gia. Uỷ ban lưu ý rằng việc thúc đẩy sự hưởng thụ các quyền được thừa nhận trong Công ước mà không có sự phân biệt đối xử một phần thường nhờ các biện pháp sửa đổi pháp lý hoăc các biện pháp sửa đổi hiệu quả khác. Thực ra những quốc gia thành viên Công ước mà đồng thời là thành viên Công ước về các quyền dân sự, chính trị phải có nghĩa vụ (theo quy định ở các Điều 2 (khoản 1 và 3), Điều 3 và Điều 26) thực hiện các biện pháp sửa đổi hiệu quả nhằm bảo đảm tất cả các quyền cho tất cả mọi người (kể cả quyền bình đẳng và không phân biệt đối xử) được ghi nhận trong Công ước về các quyền dân sự, chính trị (Điều 2 (3) (a)). Ngoài ra, còn có một số các quy định khác trong Công ước về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa, gồm cả Điều 3, 7(a)(i), 8, 10 (3), 13(2)(a), (3) và(4) và Điều 15(3) được xác định là cần phải thực hiện ngay lập tức thông qua các cơ quan tư pháp hoặc các cơ quan pháp luật khác của quốc gia. Bất kỳ quan niệm nào cho rằng những điều khoản đó không có tính thực thi đều không có cơ sở.

6. Khi các chính sách cụ thể trực tiếp phục vụ việc hiện thực hóa các quyền ghi nhận trong Công ước được thông qua dưới dạng luật, Uỷ ban mong muốn được thông báo, chưa kể những điều khác, về việc liệu những luật đó có tạo nên bất kỳ quyền hành động nào nhân danh các cá nhân hoặc các nhóm, những người cảm thấy quyền của mình không được thực hiện đầy đủ. Trong các trường hợp khi sự ghi nhận Hiến định phù hợp với các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa cụ thể, hoặc khi các Điều khoản của Công ước đã được chuyển hóa trực tiếp vào pháp luật quốc gia, Uỷ ban mong muốn nhận được thông tin về phạm vi mà những quyền này được xem như là hợp lý/chấp nhận được (cụ thể là có thể được viện dẫn trước các toà án). Uỷ ban cũng mong muốn nhận được các thông tin cụ thể về bất cứ trường hợp nào mà ở đó các quy định pháp luật hiện hành liên quan đến các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa đã bị suy yếu hoặc bị thay đổi một cách đáng kể.

7. Các biện pháp khác có thể được xem là “thích hợp” theo quy định ở Điều 2 (1) bao gồm các biện pháp hành chính, tài chính, giáo dục, xã hội, và có thể một số biện pháp khác nữa.

8. Uỷ ban lưu ý rằng nghĩa vụ “tiến hành tất cả các biện pháp thích hợp, kể cả việc thông qua các biện pháp lập pháp” không yêu cầu và cũng không hạn chế bất kỳ  hình thức cụ thể nào, chỉ miễn là chúng phải mang tính dân chủ và rằng tất cả các quyền con người được tôn trọng. Do vậy, Công ước mang tính trung lập  đối với các thể chế chính trị và kinh tế, và các nguyên tắc của Công ước không thể được diễn tả một chủ quan là bởi vì chúng chủ yếu dựa vào nhu cầu hoặc mong muốn của riêng chế độ xã hội chủ nghĩa hay tư bản chủ nghĩa, hay của chế độ hỗn hợp, hoặc dựa vào một nền kinh tế bao cấp hay một nền kinh tế tự do, hoặc dựa vào bất kỳ cách tiếp cận cụ thể nào. Về điều này, Uỷ ban khẳng định lại rằng những quyền được ghi nhận trong Công ước có thể khó được thực hiện trong bối cảnh đa dạng các hệ thống chính trị, kinh tế; vấn đề là làm thế nào để bảo đảm tính phụ thuộc lẫn nhau và tính không thể chia cắt của hai nhóm quyền con người như đã được tái khẳng định trong lời nói đầu của Công ước, được thừa nhận và phản ánh trong các thể chế bối cảnh chính trị, kinh tế, xã hội đã nêu. Uỷ ban cũng lưu ý tính xác đáng của vấn đề này đối với quyền con người và đặc biệt đối với quyền phát triển.

9. Nghĩa vụ được nêu tại Điều 2(1) là tiến hành “trên quan điểm phát triển từng bước nhằm hiện thức hoá đầy đủ các quyền được thừa nhận” trong Công ước. Thuật ngữ “hiện thực hoá từng bước” thường được dùng để diễn tả mục đích của nghĩa vụ này. Khái niệm hiện thực hoá từng bước cho thấy khả năng việc hiện thực hoá các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa có thể không thể đạt được trong một giai đoạn ngắn. Ở đây nghĩa vụ này có khác đáng kể so với nghĩa vụ được quy định tại Điều 2 Công ước về các quyền dân sự và chính trị, mà vốn đòi hỏi một nghĩa vụ thực hiện tức thì trong việc tôn trọng và đảm bảo các quyền dân sự và chính trị. Tuy nhiên, việc thực hiện trong một thời gian, hoặc nói cách khác là từng bước, mà được đề cập trong Công ước không nên hiểu sai theo nghĩa loại trừ hoàn toàn nghĩa vụ của quốc gia thành viên. Một mặt, đây là phương cách mềm dẻo cần thiết, phản ánh thực tế của thế giới hiện tại và những khó khăn mà bất kỳ quốc gia nào đều gặp phải trong việc đảm bảo hiện thực hoá đầy đủ các quyền kinh tế, xã hội, văn hóa. Mặt khác, thuật ngữ trên cần được hiểu theo mục đích tổng quát của Công ước trong đó xác lập những tiêu chuẩn ràng buộc nghĩa vụ của các Quốc gia thành viên đối với việc thực hiện đầy đủ các quyền được Công ước ghi nhận. Do đó, các quốc gia thành viên bắt buộc phải nỗ lực đạt được mục đích này thật nhanh, thật hiệu quả. Ngoài ra, bất kỳ một biện pháp có chủ ý đi ngược lại với mục đích nói trên cần phải được xem xét một cách cẩn thận nhất và cần được giải trình đầy đủ sau khi đã rà soát tổng thể các quyền được quy định trong Công ước và trong điều kiện đã sử dụng tối đa các nguồn lực sẵn có của quốc gia.

10. Trên cở sở những kinh nghiệm phong phú của Uỷ ban cũng như những kinh nghiệm của cơ quan tiền thân của mình trong hơn một thập kỷ xem xét báo cáo của các quốc gia thành viên, Uỷ ban cho rằng nghĩa vụ cơ bản tối thiểu đảm bảo sự thỏa mãn tối thiểu các quyền là bổn phận của các Quốc gia thành viên. Do vậy, chẳng hạn một quốc gia thành viên với một số lượng đáng kể các cá nhân không có được lương thực thiết yếu, hoặc sự chăm sóc y tế ban đầu, nhà ở hay nơi cư trú cơ bản, hoặc những hình thức giáo dục cơ bản thì chỉ cần thoạt nhìn đã biết là quốc gia đó không thực hiện đầy đủ nghĩa vụ của mình theo quy định của Công ước. Nếu Công ước được hiểu theo cách như vậy, tức là không xác định được một nghĩa vụ cơ bản tối thiểu thì điều này đã hoàn toàn tước bỏ lý do tồn tại của nó. Vì thế cần lưu ý rằng bất kỳ sự đánh giá nào về việc liệu một quốc gia đã thực hiện nghĩa vụ cơ bản tối thiểu của mình hay chưa đều phải xem xét sự hạn chế về nguồn lực đang được sử dụng ở nước đó. Điều 2(1) buộc các quốc gia thành viên tiến hành các biện pháp  ở “mức độ tối đa các nguồn lực sẵn có”. Để một Quốc gia thành viên có thể biện minh cho việc không thực hiện được ít nhất là nghĩa vụ cơ bản tối thiểu vì thiếu những nguồn lực sẵn có, Quốc gia đó phải chứng minh rằng tất cả các nỗ lực đã được thực hiện để sử dụng tất cả các nguồn lực nằm trong phạm vi quyết định của nó với một nỗ lực nhằm đáp ứng, như là sự ưu tiên, các nghĩa vụ  tối thiểu đó.

11. Tuy nhiên, Uỷ ban đã nhấn mạnh rằng thậm chí khi các nguồn lực sẵn có rõ ràng là không đủ, thì nghĩa vụ vẫn đòi hỏi quốc gia thành viên phấn đấu để đảm bảo sự hưởng thụ rộng rãi nhất có thể đối với những quyền có liên quan trong hoàn cảnh đó. Hơn nữa, nghĩa vụ giám sát mức độ hiện thực hóa, hoặc cụ thể hơn là mức độ không hiện thực hóa các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa và nghĩa vụ xây dựng các chiến lược và chương trình để thúc đẩy các quyền này, không thể bị loại bỏ dưới bất cứ hình thức nào với lý do hạn chế về các nguồn lực. Uỷ ban đã đề cập đến những vấn đề này tại Bơình luận chung số 1 (1989).

12. Tương tự, Uỷ ban đã nhấn mạnh thực tế rằng thậm chí trong các thời điểm có sự hạn chế nghiêm trọng về nguồn lực, cho dù có nguyên nhân bởi một quá trình chuyển đổi, bởi sự suy thoái kinh tế hoặc bởi những nhân tố khác thì các nhóm thiệt thòi trong xã hội vẫn cần và thực sự phải được bảo vệ bằng việc thông qua các chương trình được định hướng với chi phí thấp. Để hỗ trợ cách tiếp cận này, Uỷ ban đã đã chú ý đến những phân tích được UNICEF chuẩn bị với tiêu đề “Điều chỉnh với một diện mạo con người: Bảo vệ những người dễ bị tổn thương và thúc đẩy tăng trưởng”¹, những phân tích của UNDP trong Báo cáo Phát triển con người 1990² và những phân tích của Ngân hàng thế giới trong Báo cáo phát triển thế giới 1990³.

13. Một khía cạnh cuối cùng trong Điều 2(1) cần phải chú ý đó là sự thực hiện của các quốc gia thành viên bằng việc “tiến hành các biện pháp , tự mình hoặc thông qua sự giúp đỡ và hợp tác quốc tế, đặc biệt là hợp tác kỹ thuật”. Uỷ ban lưu ý rằng cụm từ ‘‘mức tối đa các nguồn lực sẵn có” được  những người soạn thảo Công ước chủ định đề cập đến cả nguồn lực sẵn có ở tại mỗi quốc gia và thông qua hợp tác và giúp đỡ quốc tế. Hơn nữa, vai trò cơ bản của sự hợp  tác như vậy trong việc tạo điều kiện cho sự hiện thực hóa đầy đủ các quyền liên quan được nhấn mạnh hơn trong các Điều 11, 15, 22 và 23. Đối với Điều 22, Uỷ ban đã lưu ý trong Bình luận chung số 2 (1990) là một số cơ hội và trách nhiệm liên quan đến  hợp tác quốc tế. Điều 23 cũng xác định một cách cụ thể “việc cung cấp sự trợ giúp kỹ thuật” cũng như  các hoạt động khác, như là trong số các biện pháp của “hành động quốc tế nhằm thực hiện các quyền được thừa nhận”.

14. Uỷ ban nhấn mạnh rằng, theo quy định của các Điều 55 và 56 Hiến chương Liên hợp quốc, với các nguyên tắc đã được qui định rõ ràng của luật pháp quốc tế và các điều khoản của Công ước, hợp tác quốc tế vì sự phát triển và để hiện thực hoá các quyền kinh tế, xã hội, văn hoá là một nghĩa vụ của các quốc gia thành viên. Đặc biệt, đây cũng là bổn phận của các quốc gia được yêu cầu giúp đỡ các quốc gia khác trong vấn đề này. Uỷ ban lưu ý tầm quan trọng của Tuyên bố về quyền phát triển được Đại hội đồng Liên hợp quốc thông qua theo Nghị quyết số 41/128  ngày 4/12/1986 và kêu gọi các quốc gia thành viên quan tâm đầy đủ đến tất cả các nguyên tắc được nêu trong Tuyên bố. Tuyên bố nhấn mạnh rằng, nếu không có một chương trình tích cực hỗ trợ được thực hiện bởi các quốc gia ở vị trí đảm nhiệm sự giúp đỡ hoặc hợp tác đó, thì việc hiện thực hóa đầy đủ các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa vẫn chỉ là một khát vọng không được thực hiện ở nhiều nước. Đối với vấn đề này, Uỷ ban đồng thời nhắc lại các nội dung của Bình luận chung số 2 (1990).

Ghi chú

                ¹ Đại Hội Đồng, R.Jolly và F. Stewart chủ biên, Nxb Clarendon, Oxford, 1987.

                ² Oxford, Nxb Oxford, 1990

                ³ Oxford, Nxb Oxford, 1990